Responsabilité penale des elus :

la loi fauchon, cinq ans après (*)

Une question qui n’en finit pas de se poser

Après une série d’affaires ayant suscité la mobilisation des élus municipaux, la loi du 13 mai 1996 tenta de préciser la définition de la « faute involontaire », dans le but louable d’inciter les tribunaux à tenir compte des particularités de l’exercice des missions de service public.

Il y a désormais délit, en cas d’imprudence, de négligence, de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité, « sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait » (nouvelle rédaction de l’article 121-3 du Code pénal)

Échec total.

A la pointe du combat, l’AMRF publie en octobre 1999, un numéro spécial de « 36 000 communes» consacré à la responsabilité pénale des élus en matière de délits non intentionnels. Son titre le résume :  « Coupable puisque responsable ».

En janvier 2000, l’Assemblée Générale de l’AMRF à Lyon revient sur le sujet. Parmi les intervenants, Valéry TURCEY, Président de l’Union Syndicale des Magistrats, organisation professionnelle majoritaire.

D’autres actions suivent, la plus significative étant le lancement d’une pétition nationale. Recueillant les signatures de 6 000 maires, elle sera remise au Garde des Sceaux, Marylise LEBRANCHU, le 13 février 2001 par une délégation de l’AMRF (voir « 36 000 communes », mars 2001).

Entre temps, préparée par le rapport du Conseiller d’État Jean MASSOT, la loi FAUCHON, du nom de son initiateur, avait été votée et publiée le 10 juillet 2000.

Le congrès de l’AMF en novembre allait pouvoir se dérouler dans la quiétude.

La loi FAUCHON se veut, en effet, une réponse  équilibrée  au problème posé.

Mais, au fait, de quel problème ?

Pour les élus locaux, le problème, c’est que la loi tienne compte de la nature très particulière de leur fonction (élective), de leurs missions (assurer le service public et défendre l’intérêt général), ainsi que du caractère très général et  extensif de leurs responsabilités.

Pour les gouvernements depuis toujours (à l’époque celui de L. JOSPIN avec pour Garde des Sceaux E. GUIGOU), c’est au contraire d’éviter que la législation en tienne compte, laissant cette tâche aux magistrats.

Ceci, au nom du principe sacré d’égalité des citoyens devant la loi pénale ; en réalité par peur des réactions des associations de défense de victimes et de leur impact médiatique, sur fond d’affaires tragiques mal gérées (sang contaminé, amiante, hormone de croissance...) et d’autres où le délit était manifestement intentionnel… Rien donc concernant directement les maires

C’est évidemment le point de vue du Gouvernement qui  prévalut, pour les plus lucides, à commencer par Pierre FAUCHON, comme un moindre mal.

L’exposé des motifs de la Loi du 10 juillet 2000 est des plus clairs :

« Le groupe de travail a écarté les solutions qui auraient conduit à donner un statut pénal particulier aux élus locaux, par exemple la création d’un délit d’imprudence ou de négligence propre aux élus locaux…La mise en place de procédures spécifiques tendant à faire des décideurs publics, notamment des élus locaux, des justiciables spécialement protégés ne serait pas comprise par l’opinion malgré son caractère très explicable. ».

On aura pesé les mots ! « Malgré son caractère explicable », en français standard, cela signifie : « bien que ce soit parfaitement justifié. »

Un concert de satisfactions de tout ce qui compte accompagna la publication de la loi. Seule, l’AMRF continua à faire entendre une voix discordante.

Cinq ans plus tard, en mars 2006, à l’initiative heureuse de Pierre FAUCHON, un colloque au Sénat, a tenté de faire le bilan de l’application de la loi éponyme.

Pour l’écrasante majorité des intervenants, à commencer par les plus hauts responsables de l’institution judiciaire (Garde des sceaux, Premier Président de la Cour de Cassation, Procureur général de la Cour de Cassation, Avocat général près la Cour de Cassation), le Président de l’AMF, les parlementaires, les représentants d’associations de victimes, le bilan est excellent.

Pierre FAUCHON, lui-même, n’en revenait pas !

Le but a été atteint : la loi du 10 juillet 2000 n’a pas apporté une « impunité corporatiste choquante », n’a pas été une opération d’autoamnistie des élus. On respire !

Oui mais, comme se sont efforcés de l’expliquer quelques rares grincheux, elle n’a rien réglé…

Tel est le thème de l’intervention qui suit.

Une intervention discordante

Juriste d’emprunt dans cette assemblée de juristes éminents, j’apporterai le point de vue de l’élu d’une petite commune. J’ai en effet été, pendant plus de vingt ans, maire d’une commune rurale et je suis actuellement premier vice-président de l’Association des Maires Ruraux de France. L’intervention de Maître Soulez-Larivière m’a soulagé. Après celles de ce matin, je me sentais bien seul et peu en accord avec le concert de  louanges, unanime à célébrer les bienfaits de la loi du 10 juillet 2000.

Je fais donc acte de repentance, préalable et préventif, pour les incongruités que je pourrais être amené à énoncer dans cette maison qui privilégie tout ce qui est « équilibré ». Pardonnez moi  par avance, une intervention qui risque de ne pas être très équilibrée.

Pour moi, poser le problème de la responsabilité des décideurs « en général », comme le fait la loi Fauchon,  c’est s’interdire d’apporter une réponse adaptée à la nature du mandat local et à ses conditions d’exercice effectives.

Vouloir traiter de la même manière, selon les mêmes règles et les mêmes procédures, les problèmes posés par la délinquance routière, les ratées médicales, les accidents du travail et ceux découlant de la responsabilité des élus locaux me paraît être une gageure complète. Les responsabilités des décideurs et des acteurs

dans des affaires comme celles de l’amiante, des séquelles d’essais nucléaires ou de la mauvaise gestion d’un grand équipement  source de bénéfices, ne sont

pas celles d’un maire confronté à un accident dans son centre aéré ; équipement

public, généralement maintenu à la force

du poignet, par la mobilisation des bonnes volontés au service de l’intérêt général. Ni les situations, ni les statuts, ni les moyens ne sont comparables.

On nous dit : les Français ne comprendraient pas que l’on fasse un cas spécial, s’agissant de délits non intentionnels, de la responsabilité pénale des élus locaux, même de celle des élus ruraux sans moyens. Je n’en crois rien.

Nos concitoyens sont des gens normaux, conscients des difficultés auxquelles sont confrontés leurs maires et des moyens dont ils disposent. Ils ne confondent  pas l’élu  jugé pour un délit intentionnel, tel le trafic sur les marchés publics, et l’élu inquiété pour homicide involontaire ou mise en danger d’autrui, alors qu’il n’y est pour rien. Mon propos n’a rien de corporatiste. C’est une position de bon sens, celle, par exemple de Valéry Turcey, alors président de l’Union Syndicale des Magistrats : « Aujourd’hui les principes sont battus en brèche et le paradoxe est loi. La justice pénale, qui éprouve de plus en plus de difficultés à réprimer les comportements volontairement malhonnêtes,

est amenée à condamner d’honnêtes imprudents comme s’il s’agissait de véritables délinquants à la demande des victimes. Et l’opinion toujours prompte à dénoncer le laxisme des juges ne s’en émeut pas. Progressivement la distinction entre les infractions volontaires et les délits de négligence est en train de disparaître. Tous coupables, voilà le verdict populaire!»  («Lettre aux gens honnêtes» Ed. Plon)

Pour le moins, la loi Fauchon n’a pas apporté une « impunité corporatiste choquante », n’a pas été une opération d’autoamnistie des élus. Mais elle n’a rien réglé !

Madame Commaret (Avocat général près la Cour de Cassation) s’inquiétait tout à l’heure des risques d’inégalité de traitement des personnes qu’aurait pu entraîner la loi Fauchon. L’inégalité est bien là, mais pas où on l’attendait. C’est désormais le maire qui tient la place du lampiste.

Ainsi dans l’affaire du tunnel du Mont-blanc, le maire, pourtant décideur subliminal, a-t-il été condamné  plus lourdement que l’auteur direct de l’incendie, qui s’était pourtant enfui sans rien tenter pour l’éteindre, ni  donner l’alerte. Le maire de Laguiole a, lui aussi, été condamné plus lourdement que le conducteur de la dameuse directement responsable d’un accident de luge mortel, pour n’avoir pas   réuni la commission ad hoc et réglementé la circulation de ces engins. L’absence de réglementation est désormais plus grave que le non respect des règles les plus élémentaires de prudence par les conducteurs d’engins et par les usagers.

L’inéquité c’est de réserver le même traitement à des personnes placées dans des positions inégales ; à ceux qui ne sont responsables que d’eux-mêmes, comme aux responsables du bon usage de quelques compétences et aux responsables de tout, ou presque. Comme l’enseignait  Aristote, il y a deux formes de la justice : « selon l’égalité » et « selon la proportion ».

 Je ne sais pas si tout le monde se rend bien compte des obligations, donc des motifs d’incrimination, d’un maire. Je vais donc vous en présenter une première liste :

Ødistribution de l’eau ;

Øassainissement collectif et individuel ;

distribution des repas dans les cantines  ou le CCAAS ;

Øétat de la voirie communale et rurale ;

Øéclairage des passages ;

Øimmeubles insalubres et menaçant ruine ;

Øsécurité des personnels communaux dans tous les secteurs ;

Øsécurité des enfants à l’école et durant les transports scolaires, des baigneurs et usagers des équipements de bain, des bénéficiaires des fêtes locales, des salles et des multiples équipements municipaux ;

Øcontrôle des établissements recevant du public, des ouvrages de distribution de l’énergie électrique, des manèges forains et des animaux de cirque ;

Øpolice des chiens dangereux, des chats galeux et des débits de boissons ;

Øcontrôle des ventes au déballage, de la salubrité des marchandises au marché ;

Øinspection sur la fiabilité du débit de celles qui se vendent au poids ou à la mesure ;

Ødestruction des déchets, y compris ceux déposés en fraude le long des routes ou au cœur des forêts ;

Øprotection de l’eau et de la montagne, du littoral, du sommeil des gens et de la tranquillité des poissons ;

Øprotection contre l’incendie des forêts et la vie privée ;

Øétat civil, marchés publics, droit des sols et de l’urbanisme ;

Øcontrôle des associations subventionnées et des vaccinations ;

Øprévention des accidents, des fléaux calamiteux, des pollutions de toute nature, des catastrophes naturelles, des maladies épidémiques ou contagieuses, des émeutes, etc.

Ce catalogue à la Prévert des fonctions municipales renvoie à autant de textes réglementaires et de motifs d’incrimination : plus de 10 000 ! Ce « kilo décalogue », souvent ésotérique, s’impose aux maires. Et l’on refuse d’admettre qu’il ne leur est pas possible de prendre toutes les précautions, dans tous les domaines, tout le temps ; les budgets étant limités, il faut pourtant choisir entre les urgences.

Le raisonnement suivi dans l’affaire de l’avalanche de Chamonix est très révélateur. Le maire a été condamné bien qu’il ait mobilisé le comité consultatif « Sécurité avalanches et risques naturels » local, composé de tout ce que la vallée compte de compétences en la matière. Le comité ayant hésité à prendre les décisions qui auraient pu éviter la catastrophe, le maire aurait dû passer outre et repérer parmi la centaine de couloirs d’avalanches que compte Chamonix, celui qui allait être sinistré. Il lui a aussi été reproché de ne pas avoir utilisé des cartes de risques, dont les rédacteurs du PPR n’avaient pas cru devoir tenir compte.

A tous les coups le maire gagne ! S’il ne sollicite pas ou ne suit pas l’avis des spécialistes et des multiples comités Théodule qui font le charme de la démocratie locale il lui en est fait grief ; mais s’il les consulte et les suit aussi.

Le raisonnement  est imparable : là où il y a  victime, il y a nécessairement  faute, nécessairement un responsable de la faute et donc un coupable, responsabilité et culpabilité étant désormais confondues. Le maire, responsable de tout comme on vient de le voir, sera donc forcément un jour coupable de quelque chose. Il n’a même pas la possibilité, offerte aux chefs d’entreprises, de déléguer une part de ses responsabilités.

Je ne vais pas m’attarder sur les problèmes de moyens, problèmes dont vous êtes tous conscients. Il y aurait pourtant à dire, la jurisprudence postérieure à la loi Fauchon, censée obliger les magistrats à apprécier les situations « in concreto », laisse parfois  rêveur. Ainsi, le maire d’une petite commune du sud de la France, a-t-il été condamné, suite à une électrocution lors d’un bal, pour ne pas avoir suppléé lui-même au manque de moyens de la collectivité. Présent sur les lieux au moment du drame, il n’avait pas vérifié l’installation électrique ni fait lui-même ce qui s’imposait.

Pour la Cour de Cassation, « le maire d’une commune de 870 habitants n’ayant que quatre employés communaux, se doit d’être d’autant plus présent que sa commune est plus petite. ». Cela ne s’invente pas. Là aussi, à tous les coups le maire gagne : s’il n’utilise pas ou mal les moyens dont il dispose et s’il en manque de ne pas faire le travail lui-même.

L’essentiel pourtant est ailleurs. Il est, comme je l’ai dit au début de mon intervention, dans le refus de considérer la spécificité du statut et de la fonction des élus locaux. Contrairement aux chefs d’entreprises, aux médecins, aux avocats etc., ce ne sont pas des professionnels. On n’élit pas un maire pour ses compétences d’électricien, d’épidémiologiste ou de météorologue. Les élus  représentent leurs concitoyens pour décider, en leur nom, de l’intérêt général, pas pour leur vendre des services. Cette responsabilité proprement « politique » n’est pas de même nature que celle du professionnel, sollicité et rémunéré pour son savoir-faire supposé. Ne pas faire de différence entre « l’administration d’une commune au nom de l’intérêt général et de ses concitoyens », « rendre la justice au nom du peuple français » et des services tertiaires mercantiles, c’est rendre inévitable l’incrimination des maires et des magistrats.

L’Association des Maires Ruraux de France a constamment souligné le danger à confondre les responsabilités de nature politique (tout en n’étant pas des « politiques » au sens courant du terme, jugeant « au nom du peuple français », les magistrats n’en exercent pas moins une fonction éminemment politique) et de nature personnelle, professionnelle ou entreprenariale.

Cette confusion ne pouvait que déboucher sur la mise en cause personnelle des juges pour les conséquences de leurs décisions. Nous y sommes. Il serait donc temps de redonner vie à quelques distinctions essentielles et en particulier, temps de ne plus confondre l’administration d’une commune, la direction d’un pays, l’exercice de la justice avec les autres formes d’activités. Réduire la fonction politique à une activité managériale c’est réduire la communauté des citoyens à une assemblée d’usagers, dissoudre la sphère publique dans la sphère privée. Mais peut-être est-ce le but ?

J’ai toujours pensé que la loi du 10 juillet 2000 ne résoudrait rien et je m’en étais expliqué à l’époque avec le sénateur Fauchon que je ne connaissais pas encore personnellement. Les jurisprudences récentes confirment, malheureusement, le pronostic. De simples arrêts de bon sens ne font pas un progrès.

Condamner uniquement au civil un maire n’ayant pu empêcher des enfants de jouer mortellement avec des cages de football amovibles, remisées et cadenassées dans un coin de stade, est-ce une innovation jurisprudentielle significative ? Admettre que les bords de falaises de l’Île d’Ouessant qui n’appartiennent ni au domaine public ni au domaine privé de la commune, sont des lieux si évidemment dangereux qu’il ne saurait être reproché au maire de ne pas l’avoir signalé par des pancartes, l’est-il plus ?

Les affaires de l’avalanche de Chamonix et de l’électrocution lors d’un bal, évoquées plus haut, d’autres comme celle du maire condamné en appel pour ne pas avoir empêché l’ivrogne chauffard du village de percuter un défilé signalé par un adjoint en tête de colonne,  montrent clairement que la machine à fabriquer des coupables fonctionne toujours selon la même logique : remonter de l’accident au responsable/ coupable.

Comme le souligne une étude de la jurisprudence postérieure à la loi du 10 juillet 2000 réalisée par le cabinet Landot pour le compte de l’ANEM, le résultat de la loi Fauchon n’est pas une meilleure prise en compte par le juge des conditions d’exercice réelles du mandat local mais…un souci plus grand dans la motivation de ses décisions. Encore une fois, la solution aux problèmes de fond est recherchée dans un supplément de formalisme. « Aucune doctrine claire n’apparaît de la part du juge du fond quant au traitement

des infractions non intentionnelles commises par de élus, conclut l’étude Landot : tout exemple est aussitôt démenti par un contre exemple ; on observe certes des tendances (…) mais chacune connaît

des exceptions ».

Les tendances, c’est que la Cour de cassation applique la loi avec sévérité, les tribunaux correctionnels et les Cours d’appel en restant souvent à la législation antérieure, « si bien qu’il est permis aujourd’hui de s’interroger sur un éventuel retour de la jurisprudence à ce qui était de mise avant la réforme ». A part ça, tout va très bien, madame la Marquise : la loi Fauchon n’a pas débouché sur une « auto amnistie » des élus !

Que le contentieux relevant de la législation Fauchon tienne apparemment une faible place dans le contentieux global ne saurait être une consolation pour les élus locaux.

De chiffres réels mal connus on ne saurait inférer que ce contentieux a réellement diminué. Le rapport du Cabinet Landot note une « forte opacité » en la matière, une « forte imprécision sur ce qui se fait réellement » et qui trouve peu d’écho dans la littérature juridique. Peu d’affaires remontent jusqu’à la Cour de Cassation et l’on ne sait si c’est le signe de leur faible nombre ou de la réticence (probable) des élus à prolonger une procédure qu’ils vivent très mal.

Serait-il réellement faible, ce contentieux n’en conserverait pas moins sa valeur symbolique. Les élus locaux, dans leur écrasante majorité, gens dévoués au service de leurs concitoyens, tentant courageusement de faire au mieux avec le peu qu’ils ont, ne supportent plus cette épée de Damoclès pénale sur leur tête.

Ils le vivent comme un désaveu. Il faudra bien un jour leur apporter une réponse sur le fond ou se résigner à les voir tirer leur révérence.

(*) Lettre des Maires Ruraux mai-juin 2006